Auto 005/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
( ) cuando una entidad pública de carácter financiero celebre contratos en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, las controversias suscitadas en relación con dichos acuerdos no serán del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.
Referencia: expediente CJU-217
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENENES MOSQUERA
Bogotá D.C., 19 de enero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 26 de septiembre de 2019, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade, hoy ENterritorio (en adelante, Fonade), interpuso demanda en contra del Consorcio TC-CCC/027 (en adelante, el Consorcio), debido al presunto incumplimiento del contrato de interventoría No. 2122280[1]. El demandante, en su criterio, pagó por obligaciones que no se ejecutaron en los términos del contrato; en concreto, por productos que no fueron aprobados por la Agencia Nacional de Minería (ANM)[2]. En tales términos, Fonade pretende que (i) se declare el cumplimiento de las obligaciones a su cargo; (ii) se declare el incumplimiento del contrato de interventoría No. 2122280 por parte del Consorcio; (iii) se ordene reintegrar los valores pagados al demandado por concepto de los informes pagados pero no recibidos, no aprobados o rechazados por la ANM, cuyo valor se estima en $6.289.420.159,47 pesos; (iv) se ordene hacer efectiva la cláusula penal del contrato, cuya suma es de $4.811.549.138,82 de pesos; (v) se haga efectiva la póliza del contrato y (vi) se ordene el reintegro de lo pagado por concepto de visitas fallidas e informes de fiscalización integral realizados sobre títulos mineros caducados.
2. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 19 de abril de 2018, declaró su falta de jurisdicción. Señaló que, de conformidad con los artículos 32 y 75 de la Ley 80 de 1993, el juez competente para conocer las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento es la jurisdicción contencioso administrativa[3]. Contra dicha decisión el apoderado del demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, solicitando su revocatoria. Este recurso fue rechazado, de conformidad con el artículo 139 de la Ley 1564 de 2012[4], ante lo cual el demandante presentó recurso de apelación y, en subsidio, de queja, los cuales también fueron rechazados.
3. El proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección tercera, subsección b. El 21 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador declaró la falta de jurisdicción de esa corporación para conocer del proceso y suscitó un conflicto negativo de competencia. El magistrado consideró que se cumplían los presupuestos establecidos en el artículo 105 del CPACA, de modo que se exceptuaba el conocimiento de la controversia por parte de la jurisdicción administrativa. Lo anterior, por cuanto el objeto de la litis, hace referencia a la ejecución y liquidación de un contrato de interventoría que hace parte del giro ordinario de los negocios que ejecuta FONADE, por lo que el proceso lo debe conocer la jurisdicción ordinaria[5].
4. El 24 de septiembre de 2019, el proceso fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones. El 2 de febrero de 2021, aquel fue remitido a la Corte Constitucional[6], el cual, a su turno, fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 1 de junio de 2021[7].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda instaurada por Fonade contra el Consorcio, por el presunto incumplimiento del contrato de interventoría No. 2122280. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas relacionadas con la jurisdicción competente para conocer las controversias que involucran a una entidad pública de carácter financiero (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [10].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11]. |
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3. Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12]. |
8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por el contrario, la Corte debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala constata que la controversia para conocer la demanda interpuesta por Fonade contra el Consorcio configura un conflicto de jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[13]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, porque versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Fonade en contra del Consorcio, el cual debe ser decidido en un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).
4. Jurisdicción competente para conocer de las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras
10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. La Sala Plena, en los autos 836[14] y 867[15] de 2021, explicó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, indicó que el artículo 105 ibídem establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, enfatizó que el numeral 1º de la citada disposición señala que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá de [l]as controversias relativas a [ ] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos (resaltado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).
11. Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado[16], que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad[17]. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos a ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[18]. Por lo anterior, ha señalado que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos[19], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos, como los de consultoría[20], sí forman parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12. En suma, cuando una entidad pública de carácter financiero celebre contratos en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, las controversias suscitadas en relación con dichos acuerdos no serán del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.
13. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[21] y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[22].
14. Ahora bien, la Sala constata que, si bien las reglas de decisión establecidas en los autos 836[23] y 867[24] de 2021 se adoptaron en procesos en los que la entidad pública de carácter financiero era la parte demandada, estas aplican de igual forma cuando la entidad es demandante. Lo anterior por cuanto el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011 no diferencia si la entidad actúa como parte activa o pasiva en el proceso. Similar criterio tenía la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que en su momento determinó que la jurisdicción civil era la competente para conocer las controversias de entidades públicas de carácter financiero cuando estas actuaran demandantes[25].
15. Regla de decisión. La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
5. Caso en concreto
16. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Fonade en contra del Consorcio debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las siguientes razones:
(i) Fonade es una entidad pública de carácter financiero. Fonade fue creado mediante el Decreto 3068 de 1968[26]. Inicialmente, se concibió como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Posteriormente, fue restructurado a través del Decreto 2168 de 1992[27]. Con el Decreto 288 de 2004[28], se modificó su objeto y sus funciones. Por último, a través del Decreto 495 de 2019[29], se cambió su denominación por Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial ENTerritorio. En particular, el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza de Fonade, transformándola en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera[30].
(ii) El contrato que da origen a la controversia forma parte del giro ordinario de los negocios de Fonade. El contrato de interventoría No. 2122280, celebrado entre Fonade y el Consorcio TC-CCC/027, se relaciona con el giro ordinario de los negocios de aquella. Esto, por cuanto el objeto del contrato consiste en la evaluación de un proyecto de desarrollo, lo cual forma parte de las funciones de Fonade, de conformidad con el numeral 3.1 del artículo 3 del Decreto 288 de 2004[31].
17. En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-217, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade (hoy ENterritorio) en contra del Consorcio TC-CCC/027.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-217 al Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El 27 de julio de 2012, Fonade y el Consorcio TC-CCC/027 suscribieron el contrato de interventoría No. 2122280, cuyo objeto consistió en la la interventoría técnica, administrativa y de control presupuestal para la ejecución del contrato por el cual se desarrollan las actividades de evaluación documental e inspecciones de campo requeridas para apoyar al SGC en la fiscalización integral de los títulos mineros grupo 1. El contrato tenía un valor inicial de $8.520.606.000,00 de pesos, correspondiente a la oferta presentada por el Consorcio.
[2] El Contrato No.2122280 era un contrato accesorio del contrato No.2122052, dentro del cual se estableció que en caso de que la ANM devuelv[a] o recha[ce] productos por incumplimiento de las condiciones técnicas establecidas en el anexo técnico y en el Contrato No, 2122052, [ ] evidencia un incumplimiento por parte de la Interventoría.
[3] Cuaderno 3, pág. 77.
[4] Ley 1564 de 2012, art. 139. Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso (subraya fuera de texto).
[5] Cuaderno 3, pág. 309.
[6] Cuaderno 1, pág. 6.
[7] Constancia de la Secretaría General, obrante en el expediente.
[8] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[12] Ib.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 2. Tribunales Administrativos (negrilla propia).
[14] CJU-123.
[15] CJU-503.
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 17 de junio de 2015, exp. n.º 270012333000201300210 01.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, exp. n.º 25000232600019950155501.
[18] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2005, exp. n.º 218085.
[19] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2019, exp. n.º 20-001-23-33-000-2012-10143-02 (59771).
[20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 17 de junio de 2015, exp. n.º 270012333000201300210 01.
[21] El artículo 15 del Código General del Proceso establece: [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.
[22] La citada norma dicta que [d]icha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
[23] CJU-123.
[24] CJU-503.
[25] Cfr. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, decisiones del 23 de agostos de 2018, exp. n.º 110010102000201801019 00, del 14 de febrero de 2018, exp. n.º 11001010200020160238100, del 27 de junio de 2019, exp. n.º 10010102000201900563-00, entre otras.
[26] Decreto 3068 de 1968. Por el cual se crea el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo.
[27] Decreto 2168 de 1992. Por el cual se reestructura el Fondo Nacional De Proyectos De Desarrollo-Fonade.
[28] Decreto 288 de 2004. Por el cual se modifica la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y se dictan otras disposiciones.
[29] Decreto 495 de 2019. Por el cual se modifica la denominación y estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), y se dictan otras disposiciones.
[30] El artículo 1 del Decreto 288 de 2004 establece que Fonade es una [e]mpresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Bancaria (énfasis propio).
[31] El numeral 3.1 del artículo 3 del Decreto 288 de 2004 establece como una de las funciones de Fonade la de [p]romover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales (énfasis propio).